Языковые меньшинства в Эстонии: дискриминации необходимо положить конец

AMNESTY INTERNATIONAL

Краткое содержание доклада.

7 декабря 2006 г

Краткая справка

В Эстонии проживает значительное русскоязычное меньшинство, составляющее примерно треть населения страны. Права лиц, принадлежащих к этому меньшинству, существенно ограничены в языковом плане, а также в иных отношениях. Эти лица нередко оказываются де-факто лишены доступа на рынок труда и права на получение образования по причине жёстких языковых требований и необходимости иметь гражданство страны для поступления на работу, а также из-за ограниченных возможностей получения высшего образования на языках меньшинств. Подобные всеобъемлющие и жёсткие требования к наличию гражданства для получения работы, как в государственном, так и в частном секторе, наряду с отказом Эстонии обеспечить целый ряд прав в области языка и образования, привели к возникновению непропорционально высокого уровня безработицы среди представителей русскоязычного меньшинства. Это, в свою очередь, стало причиной дальнейшей социальной изоляции и уязвимости с точки зрения нарушений других прав человека. В результате многие представители этой группы населения оказались фактически лишены возможности пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами (ЭСКП).Несмотря на ряд важных шагов, сделанных властями Эстонии в последние годы, Amnesty International полагает, что существующая политика не создает последовательных ориентиров, которые могли бы гарантировать ЭСКП представителей русскоговорящего меньшинства. По этой причине Amnesty International призывает власти Эстонии устранить барьеры к полному и всестороннему осуществлению ЭСКП.Частью процесса устранения барьеров должен, по мнению Amnesty International, стать активный поиск эстонскими властями прагматичных и основанных на реальных представлениях политических решений проблем меньшинств. Для этого, в частности, Эстонии придётся пересмотреть существующее в стране определение понятия «национальное меньшинство», т.к., согласно действующему определению, большинство лиц, фактически принадлежащих к меньшинству, остаются за рамками этого понятия, без соответствующих прав и защиты. Эстонии следует также пересмотреть языковые требования для лиц, занятых в частном секторе, а также изыскать возможности для доступного либо бесплатного обучения эстонскому языку представителей русскоязычного меньшинства. Кроме того, Эстонии необходимо более активно искать пути к снижению безработицы среди представителей меньшинств, а также правовые и практические предпосылки к приобщению меньшинств к основным сферам общественной жизни страны. Недавние законодательные изменения системы образования также нуждаются в пересмотре. Это необходимо для того, чтобы исключить возможность ущемления прав некоторых представителей меньшинств и не усугублять социальную изоляцию уязвимых слоёв населения.Воспоминания о Второй мировой войне и послевоенном советском периоде по-прежнему свежи в памяти многих эстонцев. Права меньшинств
Доля представителей меньшинств в населении городов1
Таллинн-46%
Нарва-95%
Кохтла-Ярве-82%

Согласно «Закону о культурной автономии национальных меньшинств», для того чтобы быть признанными меньшинством, члены общины должны:
-быть гражданами Эстонии;
-проживать в Эстонии;
-иметь длительные, постоянные и крепкие связи с Эстонией;
-отличаться от этнических эстонцев по этнической принадлежности, культурным и религиозным традициям, или языковым особенностям; а также
руководствоваться желанием общими усилиями сохранить свои культурные традиции, религию и язык, основываясь на общем происхождении.Эстония приводит аналогичное определение2 национального меньшинства в своей декларации, сделанной при ратификации Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств3. Согласно принятому в действующем эстонском законодательстве определению меньшинства, значительная часть русскоговорящих жителей страны под это определение не подпадает. Поскольку большая часть представителей русскоязычной общины не имеют долгосрочных связей с Эстонией (большинство из них поселились в Эстонии после 1940 года), и многие не имеют гражданства страны, они не подпадают под определение представителя меньшинства. По мнению Amnesty International, существование русскоязычного меньшинства в Эстонии есть свершившийся факт, установленный на основании обоснованных и объективных критериев, принятых международным правом и нормами. Статья 27 МПГПП, государством-участником которого является Эстония, гласит, что «в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять её обряды, а также пользоваться родным языком4». Более того, согласно разъяснению, данному Комитетом по правам человека, «наличие этнического, религиозного или языкового меньшинства в конкретном государстве-участнике не зависит от решения данного государства-участника, оно устанавливается на основании объективных критериев… и, следовательно, государство-участник не вправе единолично ограничивать права своих граждан, предоставленные им Статьёй 27»5. В силу указанных причин Amnesty International призывает эстонские власти пересмотреть действующее в стране определение национального меньшинства таким образом, чтобы признать фактическое существование русскоязычного меньшинства в Эстонии. Это определение должно предоставить право всем, кто проживал в Эстонии до 1991 г, а также их потомкам, обрести статус представителей русскоязычного меньшинства, независимо от наличия или отсутствия у них гражданства страны. Признание русскоязычных жителей Эстонии национальным меньшинством не должно зависеть от того, будут ли они претендовать на культурную автономию, как предусмотрено Законом о культурных автономиях.

Право на образование

С 2007 г все средние школы должны перейти к преподаванию большинства предметов на эстонском языке, что послужит первым шагом к стопроцентному обучению на эстонском языке в тех школах, где ранее в качестве языка обучения использовался русский язык6. По словам Министра по делам населения Пауля-Эрика Руммо, вначале на эстонском языке начнут преподавать неакадемические дисциплины (такие предметы как физкультура и художественное воспитание); таким образом, переход с русского языка на эстонский будет постепенным7. Министр также сообщил Amnesty International о планах организовать курсы для учителей, с целью помочь им в обучении на эстонском языке учащихся неэстонской национальности8. Предстоящая реформа образования вызвала обеспокоенность в различных кругах. В докладе о положении в Эстонии, опубликованном в 2004 г, тогдашний Комиссар Совета Европы по правам человека Альваро Жиль-Роблес выразил обеспокоенность по поводу возможных неблагоприятных последствий предстоящей реформы образования:«Трудности, вызванные обучением на неродном языке, могут привести к увеличению числа учащихся, бросающих школу либо не сдающих выпускные экзамены, что, в свою очередь, приведёт к затруднениям в получении высшего образования. Это может также увеличить риск социальной изоляции. Особое внимание следует уделить потенциальным рискам и разработке программ по их предотвращению»9. Консультативный комитет Совета Европы по выполнению Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств порекомендовал Эстонии «принять дополнительные меры по обеспечению доступа представителей национальных меньшинств в высшие учебные заведения. В этой связи, необходимо проводить работу по увеличению доли государственного языка в среднем образовании таким образом, чтобы не нанести ущерба качеству образования в школах, которые посещают представители национальных меньшинств, что ограничивает для них возможность получения высшего образования».10 В силу того, что право на образование наделяет индивида возможностью пользоваться всеми остальными своими правами, Amnesty International рекомендует эстонским властям отслеживать статистику отсева учащихся в тех средних школах, в которых эстонский язык пришёл на смену русскому в обучении. Организация также рекомендует обеспечить большую поддержку учителям, которых обязали перейти в преподавании с русского языка на эстонский; а также предоставить дополнительные и достаточные ресурсы (включая психологическую поддержку и помощь в обучении) всем учащимся, которые должны перейти с русского на эстонский язык в процессе обучения. Это необходимо для успешного завершения перехода.

Право на труд

ДМИТРИЙ.Дмитрию за пятьдесят, и он - лицо без гражданства. Он родился в России, но в ранней молодости переехал в Эстонию. Он получил профессию инженера в университете. В советское время он работал в нефтедобывающей отрасли на востоке Эстонии. Однако после того как Эстония обрела независимость, компания, в которой он работал, перестала существовать. Дмитрий надеялся получить должность инженера в одной из множества новых компаний, возникших в молодой рыночной экономике Эстонии.
«Однако я не владел эстонским языком. Я много раз пытался получить работу, но безуспешно. Мне говорили, что я не отвечаю языковым требованиям. Мне не раз говорили, что хотели бы нанять меня, т.к. у меня хорошая репутация квалифицированного и опытного инженера, но не могут этого сделать, поскольку. это запрещено законом. Я не виню их в том, что мне отказали, законы необходимо соблюдать».Дмитрий долгое время оставался без работы. В середине 90-х гг. он перебрался в поисках работы в Россию, где нашёл работу в небольшой инженерной фирме. Его жена и дети оставались в Эстонии. Через несколько лет Дмитрий вернулся в Эстонию, т.к. очень скучал по семье. «Я принял решение приложить все усилия к тому, чтобы выстроить свою жизнь и жизнь моих родных в новой Эстонии. Я собирался выучить эстонский язык, получить эстонское гражданство, найти хорошую работу, которая позволит мне содержать семью и послужит хорошим примером для моих детей. Я поступил на курсы эстонского языка, но в моём возрасте трудно овладеть иностранным языком. У меня нет способностей к языкам, я инженер, у меня математический, а не языковедческий склад ума».Дмитрий не сдал экзамен по языку и потерял средства, потраченные на оплату курсов. Это означало, что он не может получить эстонское гражданство, что закрыло ему возможность получить работу практически во всех сферах занятости в Эстонии. В настоящее время Дмитрий нашёл работу, которая не требует специального образования и владения эстонским языком.«Я счастлив, что Эстония обрела независимость. Я вижу, что детей здесь ожидает более светлое будущее, нежели в России или в бывшем СССР. Но мне жаль себя. Я был инженером, гордился своей профессией и любил свою работу. Сейчас меня считают обузой для общества, бесполезным русским, который не говорит по-эстонски, у которого низкооплачиваемая работа, и который бесполезен для будущего этой страны. Я пытаюсь остаться оптимистом, но это нелегко».
Уровень безработицы в 2005 году11
Этнические эстонцы-5.3%
Представители меньшинств-12.9%

Требования в отношении гражданства в государственном секторе Неграждан, к числу которых относятся как лица без гражданства, так и граждане иностранных государств, составляющих чуть менее 20% населения Эстонии, по закону запрещено принимать на государственную и муниципальную службу12. Amnesty International отмечает, что подобные ограничения негативно сказываются на возможности получить работу представителями русскоязычного меньшинства и являются косвенной формой дискриминации данной группы населения. В силу этого, организация призывает Эстонию принять во внимание негативные последствия действующих в настоящее время в государственном секторе требований в отношении гражданства при найме на работу неграждан в процессе разработки стратегии, направленной на снижение безработицы. Подобная стратегия может предусматривать возможность занятости неграждан в государственном секторе.Языковые требования в частном сектореСтатья 2(2) Закона Эстонии о языке устанавливает требования к владению эстонским языком для частного сектора. Этими требованиями предусмотрено, что для занятия многих должностей в частном секторе, особенно если служащему предстоит вступать в контакт с широкими слоями населения, представителю языкового меньшинства необходимо иметь сертификат владения эстонским языком13. Согласно тексту закона, указанные языковые требования введены «в интересах общества», которые определены как «общественная безопасность, общественный порядок, общее управление, общественное здоровье, здравоохранение, защита потребителя и охрана труда»14. В настоящее время действуют три сертификата по эстонскому языку, причём каждый уровень предусматривает различную степень владения языком. Доля лиц, успешно сдающих языковой экзамен обычно варьируется в пределах 50 – 60% от числа участников15. Для занятия различных должностей служащему необходимы различные языковые сертификаты. Как правило, чем большее число контактов с населением предстоит служащему, тем более высокий уровень языкового сертификата ему требуется для того, чтобы на законном основании получить работу в данном секторе.Во многих областях Эстонии, в особенности на северо-востоке в районе Ида-Вирумаа, по-эстонски не говорит большинство жителей. Это означает, что для большинства профессий необходимость владения эстонским языком отсутствует де-факто. Вследствие этого, несмотря на то, что многие представители русскоязычного меньшинства способны выполнять целый ряд трудовых функций без ущерба общественной безопасности и порядку, они оказываются безработными, и не могут рассчитывать (либо ограничены в возможности) на законном основании получить работу в официальном секторе, т.к. у них нет соответствующего языкового сертификата. Таким образом, множество представителей русскоязычного меньшинства вынуждены работать в неофициальном секторе, выполнять неквалифицированную работу в официальном секторе, или же оставаться без работы.Для того чтобы достичь уровня владения эстонским языком, достаточного для сдачи экзамена по языку, большинству тех, кто не говорит по-эстонски, необходимо посещать языковые занятия. Подобные занятия стоят достаточно дорого, и представителям русскоязычного меньшинства приходится тратить одно- двухмесячное жалованье на оплату языковых курсов. В то время как средства, затраченные лицами без гражданства на подготовку к экзамену на получение гражданства, могут быть возмещены кандидатам при условии успешной сдачи экзамена, нет аналогичного механизма для тех, кто посещает языковые курсы с целью совершенствования в эстонском языке.Amnesty International призывает власти Эстонии изыскать практические и направленные на решение поставленных задач подходы к проблеме языковой политики в частном секторе. Amnesty International рекомендует эстонским властям предусмотреть возмещение оплаты любых учебных курсов эстонского языка (включая курсы, посещаемые с целью расширить перспективы трудоустройства).

Рекомендации

Ниже приводятся некоторые из основных рекомендаций Amnesty International эстонскому правительству. Перечень всех рекомендаций можно найти в полной версии настоящего доклада: «Linguistic minorities in Estonia:Discrimination must end», EUR 51/002/2006 (на английском языке).

http://www.amnesty.org/

Amnesty International призывает власти Эстонии:
Признать русскоязычное меньшинство языковым меньшинством и обеспечить его полноценную защиту согласно положениям Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств.

Разрешить постоянным жителям, не имеющим гражданства, работать в государственном секторе, и внести поправки в языковые требования к занятым в частном секторе с тем, чтобы дать возможность лицам, не владеющим эстонским языком, работать в отраслях, предполагающих контакты с населением, в тех регионах, где русский язык является родным для подавляющего большинства клиентов/ покупателей.

Предусмотреть возмещение оплаты всех без исключения курсов эстонского языка, в том числе курсов, посещаемых представителями русскоязычного меньшинства с целью совершенствования в эстонском языке и получения необходимых для найма на работу сертификатов.Amnesty International рекомендует Эстонии принять следующие меры в отношении обеспечения трудовых прав:
-в процессе разработки и осуществления политики, направленной на снижение безработицы, учитывать тот факт, что нормы, регулирующие занятость в государственном секторе, негативно влияют на возможность получения работы негражданами и представителями русскоязычного меньшинства;
-включить в находящуюся в процессе разработки Программу национальной интеграции на 2008-2013 гг. существенные предпосылки для социально-экономической интеграции. Таковые должны предусматривать активные меры по борьбе с безработицей в среде русскоязычного меньшинства и стимулы для всех субъектов рынка труда, независимо от их этнического происхождения, к использованию многонациональной рабочей силы;
-увеличить финансирование программ интеграции.

Amnesty International рекомендует Эстонии принять следующие меры в отношении обеспечения прав меньшинств:
-пересмотреть действующее определение национального меньшинства в сторону признания де-факто существующего в Эстонии русскоязычного меньшинства.

-Определение должно дать возможность лицам, проживавшим в Эстонии до 1991 г, а также их потомкам приобрести статус представителей меньшинства, независимо от наличия у них гражданства. Признание русскоязычной общины национальным меньшинством не должно зависеть от того будет ли она ходатайствовать о признании её статуса меньшинства, как предусмотрено Законом о культурной автономии национальных меньшинств;
обеспечить более широкую поддержку учителям, которые будут вынуждены перейти в процессе преподавания с русского на эстонский язык;
-вести учёт и принимать действенные меры по недопущению роста числа учащихся, не окончивших школу, в тех средних школах, которые перейдут в преподавании с русского на эстонский язык.

Amnesty International рекомендует Эстонии принять следующие меры в отношении дискриминации:
-обеспечить полную реализацию на практике законодательства, запрещающего дискриминацию при найме на работу и любую дискриминационную практику на рынке труда;
-наделить Ведомство Канцлера юстиции более эффективными средствами урегулирования споров, касающихся дискриминации.

Amnesty International рекомендует Эстонии принять следующие меры в отношении апатридов:
-присоединиться к Конвенции о сокращении числа лиц без гражданства и Конвенции о статусе апатридов.

В отношении защиты прав человека на территории Евросоюза, включая Эстонию, Amnesty International рекомендует:Евросоюзу:
-напрямую включить положения о соблюдении и защите прав меньшинств в рамки законодательства ЕС;
-потребовать от Эстонии полного соблюдения обязательств, принятых на себя при вступлении в ЕС, обеспечив полное соблюдение, как законодательно, так и на практике, принятых в ЕС стандартов в области прав человека и противодействия дискриминации;

Еврокомиссии:
-обратить особое внимание на положение языковых меньшинств в Эстонии в процессе мониторинга соблюдения Эстонией закона ЕС, запрещающего дискриминацию;
-продолжать участие в финансировании и мониторинге проектов, направленных на интеграцию меньшинств в Эстонии, в частности, Генеральной Дирекции по социальным вопросам и занятости населения, а также Генеральной Дирекции по образованию и культуре, контролировать соблюдение Эстонией своих обязательств в отношении расширения доступа представителей русскоязычного меньшинства на рынок труда; не оставлять усилий по поддержке мер, направленных на просвещение языковых меньшинств.

ПРИМЕЧАНИЯ
1 Перепись населения и жилья, Статистический комитет Эстонии, 2000 г.
2 В декларации Эстонии сказано, что лица, принадлежащие к русскоязычному меньшинству, являются гражданами Эстонии, которые проживают на территории Эстонии; поддерживают долгосрочные, крепкие и продолжительные связи с Эстонией; отличаются от эстонцев по своим этническим, культурным, религиозным или лингвистическим признакам; ими движет стремление сохранить свои культурные традиции, религию и язык, являющиеся основой их общности.
3 Веб-сайт Совета Европы
4 Международный пакт по гражданским и политическим правам, Статья 27.
5 Комитет по правам человека, Общее замечание 23: Права меньшинств (Статья 27), 8 апреля 1994 г.
6 Министр по делам населения Эстонии Пауль-Эрик Руммо заявил Amnesty International, что сам факт перехода к преподаванию большинства предметов на эстонском языке не обязательно означает, что обучение на этом языке будет вестись в большинстве классов.
7 Интервью Министра по делам населения Пауля-Эрика Руммо и членов его администрации (1 сентября 2006 г)
8 Там же.
9 Жиль-Роблес Альваро, Доклад Комиссара по правам человека о посещении Эстонии 27-30 октября 2003 г, Совет Европы, Страсбург, 12 февраля 2004 г.
10 Дополнительное заключение по Эстонии, принятое 24 февраля 2005 г Консультативным комитетом Совета Европы по выполнению Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, параграф 132.
11 Веб-сайт Статистического комитета Эстонии: www.stat.ee (1 октября 2006 г).
12 Статья 8 Закона о высших учреждениях.
13 Требования в отношении найма в государственном секторе см. в распоряжении правительства № 249 от 16 августа 1999 г. О законодательном регулировании условий найма в частном секторе см. распоряжение правительства № 164 от 16 мая 2001 г.
14 Стоит отметить, что знание русского языка в городах и районах, где преобладает русскоязычное население, не рассматривается как «общественная необходимость».
15 Веб-сайт Государственного экзаменационно-квалификационного центра: www.ekk.edu.ee/.